增加有效政策供给化解地方债务风险

地方政府债务的审计结果近期已经发布。如果从地方政府债务或者公共部门负债率这样一个特定角度去考察，审计结果可以使我们形成一个基本判断：公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上处于安全区。但在局部，已经出现了某些地方公共部门负债过量的问题——它是不均匀的、隐性的，在长时间内人们不易察觉、无从判断，风险不可忽视。

其中不可忽视的是导致地方债问题的体制性因素，即中国财税制度的不完善。当前中国财税制度中，省以下地方政府的分税制迟迟未能成形。

1994年的财税体制改革，以相当大的决心搭建起与市场经济相配套的分税分级财政体制框架。但是由于种种原因，分税制渐进路径带有浓重的过渡色彩，如对省以下的体制，当时寄希望于地方各级能不能在探索中走出一条地方四级加中央共五级分税这样的中国特色的道路来，但现在可以说：此路不通。还有人建议，在税率方面可以依靠增值税共享，形成一省一地一率。笔者认为，这是非常危险的思路。实行一地一率，就是回到分成制、包干制，颠覆了1994年改革的基本制度成果，强化了“会哭的孩子有奶吃”、“跑部钱进”的状态，与市场经济的公正、稳定、规范不符。

从这个意义上说，目前省以下体制的困扰，实际上就是陷于分成制和包干制。真正的分税制搞不下去，演化成为五花八门、复杂多变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制和包干制。现在人们抨击的地方政府职能扭曲、行为短期化、土地财政化等等，板子该打在哪儿？打在分税制身上，就打错了地方，因为省以下并没有进入分税制状态，它出毛病，恰恰是出在我们过去就知道会弊病丛生的分成制、包干制的实际制度状态上。

搞市场经济，除了分税制为基础的分级财政体制别无选择。那么今后怎么办？一个办法是制度“扁平化”、减少层级。对此，财政部和中央已有明确要求。现在广东已经在顺德先行先试行政省直管县，湖南的动作也很大。这样一来，省下面的市和县，在财政上可能先形成实体层级，行政也会随后跟上，最终达到减少层级的效果。对于乡镇而言，取消农业税以后，大多数地区实际上早已经通过乡财县管和综合改革，不再考虑财政设置实体层级。

这样，新的思路可以勾画出来了：“扁平化”在先，跟着就是按照中央、省、市县三个层级分税，三级配置税基。地方省和市县两个平台上放什么税？这是关键，但现在已看得出端倪：西部已经启动了资源税改革，这些工商业不发达但是资源富集的地区，通过资源税改革可以形成自己的地方税财源支柱；而其他的较发达地区，通过现在上海、重庆开始的房产税改革，有可能打造成另外一个长久的、跟市场经济运行机制内洽的、有支撑力的大宗稳定收入来源，形成另一个地方财源支柱。地方税体系的主打税种可由此清晰化。

如果没有一个很好的分税制制度框架，转移支付怎么做都是摆不平摆不好的。制度框架搭好了，转移支付就可以进一步按照体制逻辑加以优化。

我国中央政府层级的收入，现在大概稳定在财政收入的52%左右，其中用于中央本级支出的只有20%左右，32%左右用于支持中西部发展，这总体上是符合中央政府职责和全局利益的。今后要处理好的问题是，均衡性转移支付应该进一步扩大份额，同时适当压缩专项转移支付。

从现在的审计结果看，今后还需要推动地方阳光融资制度的形成。审计部门提出的建议已经包含了这方面的内容，包括如何建立地方公债制度建设。以后还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债，这样使地方政府举债有透明度、有公众监督，也有其他监督机制的综合作用，这也是分税制下分级财政必须解决的一个重大问题。其基本原则应该是一级政权，有一级事权；一级财权，一级税基，一级预算，以及相呼应的一级产权和一级举债权。与此相关的，是以后地方层级的资产收益，也应该按照相关原则，涵盖在预算体系中。预算体系中，应该包括经常性收支预算、国有资本经营预算、基金预算以及社会保障预算等。